Эксперты

Прозрачность, подотчетность, контроль – три кита антикоррупции

Опубликовано: вторник, 18 августа 2015 г.

Развитие института местного самоуправления, расширение участия граждан в принятии решений на местном уровне, общественный контроль за расходованием средств местных бюджетов, открытость и прозрачность бюджетного процесса Казахстана. Эти темы были затронуты журналом "Антикоррупционная политика" в рамках интервью с координатором программы "Прозрачность и подотчетность" Фонда Сорос-Казахстан Динарой Погодиной и координатором инициативы "Местный бюджет" Аскаром Кушкунбаевым.

1. Насколько мне известно, с 2006 года Казахстан участвует в проекте международной неправительственной организации «Международное Бюджетное Партнерство» (International Budget Partnership, IBP), по определению странового Индекса открытости бюджета (Open Budget Index, OBI) на основе разработанной методологии. В целом каковы показатели нашей республики в этом индексе? Наблюдается ли положительная динамика? О чем свидетельствуют итоги этого исследования? Каковы наиболее уязвимые места бюджетного процесса страны?

Динара Погодина (Координатор программы «Прозрачность и подотчетность»): Для начала хотелось бы пояснить, что такое Индекс открытости бюджета. Индекс открытости бюджета - это комплексное исследование, которое проводится один раз в два года организацией «Международное бюджетное партнерство». Основная цель исследования -  оценка доступа общественности к бюджетной информации и возможностей  у жителей страны участвовать в бюджетном процессе. В исследовании  2010-го года участвовали 94 страны; 2008-го года - 85 стран; 2006-го года - 59 стран.   Индекс открытости бюджета для Казахстана в 2010-м году составил 38 баллов, что на 4 балла выше аналогичного показателя 2008-го года;  в 2012 году результат был улучшен с 38 до 48 баллов. То есть положительная динамика налицо.

Вместе с тем, оценка Казахстана, составившая 48 из 100 баллов в Индексе открытости бюджета 2012-го года, указывает на то, что Правительство Казахстана имеет потенциал существенного увеличения прозрачности бюджета с помощью представления ряда краткосрочных и среднесрочных мер, некоторые из которых могут быть достигнуты практически без затрат для правительства.

По итогам исследования также были определены наиболее уязвимые места бюджетного процесса страны, на которые следовало бы  обратить внимание для повышения индекса открытости бюджета. Так, по результатам исследования 2012  г.,  Казахстану был дан ряд рекомендаций, направленных на улучшение индекса открытости бюджета, в числе которых: составлять и публиковать Полугодовой отчет, повышать полноценность Проекта Бюджета исполнительной власти путем предоставлении информации  о государственном долге,  существующем до бюджетного года, о его составе; выплате процентов по бюджетному году и предыдущим годам; влиянии различных макроэкономических прогнозов и предположений, используемых в разработке бюджета; квазифискальной деятельности, просрочкам по расходам, непредвиденным и будущим обязательствам, финансовым и нефинансовым активам, донорской помощи и налоговых льготах.

2. В 2011 и 2013 годах году экспертами в сфере бюджетного процесса из Национальной бюджетной сети (НБСК) при поддержке Фонда «Сорос-Казахстан» в сотрудничестве с  международной организацией «Международное бюджетное партнерство» (InternationalBudgetPartnership (МБП) в Казахстане было проведено исследование Индекс открытости местных бюджетов. Каковыми были основные выводы исследования и какие рекомендации были даны Казахстану по итогам?

Динара Погодина: Индекс открытости местных бюджетов является серьезной попыткой дать характеристику бюджетным отношениям на местном уровне с позиций общественного участия, включенности заинтересованных сторон в процессы приятия решений и доступности бюджетной информации.  Он позволяет оценить степень прозрачности бюджетных процессов на всех уровнях, включая районы, области, города областного или республиканского значений, и столицы, имеющие собственный бюджет.

Индексы разных регионов Казахстана, как инструмент, выявляют различия бюджетных процессов по всей республике, мотивируют органы местного управления к повышению прозрачности информации. Индекс также демонстрирует различия между регионами  по такому показателю, как «предоставление гражданам возможностей для участия  в бюджетном процессе».

По итогам исследования 2013-го года  Казахстану были даны рекомендации по повышению Индекса открытости местных бюджетов.  В числе этих рекомендаций следующие: использовать практики областей с более высоким показателем;   местным органам государственного управления больше внимания уделять раскрытию бюджетной информации по ключевым бюджетным документам;  гражданскому же населению больше проявлять активность и заявлять потребность в бюджетной документации, общественном участии на различных этапах бюджетного процесса – от  формулирования бюджета до стадии оценки результативности бюджетных программ и достижения нефинансовых показателей стратегических планов государственных органов.

3. В последние годы в Казахстане в соответствии с поручениями Президента страны Н.А. Назарбаева проводится работа по демократизации государственной системы, развитию местного самоуправления, привлечению населения к управлению делами государства, повышению прозрачности и подотчетности власти перед народом. Хотелось бы узнать Ваше мнение об эффективности этой работы.

Аскар Кушкунбаев (Координатор инициативы «Местный бюджет»): В настоящее время развитие системы местного самоуправления является одним из базовых условий экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. Как Вы правильно отметили, в последнее время проводится ряд комплексных реформ по децентрализации власти, передаче полномочий и функций от центра в регионы, расширению участия граждан в решении всех вопросов местного развития.

В декабре 2012-го года Указом Президента Республики Казахстан утверждена Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

В Посланиях последних лет и выступлениях Президента также отмечалась важность развития местного самоуправления, расширения участия граждан в решении всех вопросов местного развития.

Важно отметить, что на последнем съезде партии «НурОтан» были определены важные направления реформирования политической системы страны, в числе которых:

  • Расширение практики отчетности руководителей государственных органов.
  • Обеспечение прозрачности процесса принятия решений - через механизм «открытого правительства» граждане должны активно вовлекаться в процесс принятия решений государственными органами всех уровней.
  • Внедрение гражданского бюджетирования. Речь идёт об участии представителей гражданского общества в распределении бюджетных средств в регионах.
  • Обеспечение широкого внедрения саморегулирования в обществе.
  • Поэтапное сокращение зоны ответственности государственных органов, передача полномочий, связанных с оказанием социально значимых государственных услуг, институтам гражданского общества по мере их готовности.

В июне 2013-го года приняты два важных Закона Республики Казахстан по вопросам совершенствования системы государственного управления и развития самоуправления, а также по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления в части оптимизации системы государственного управления путем перераспределения властных полномочий по вертикали «республика (центр) – область – район – городские и сельские населенные пункты».

Эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, но и от понимания населением своих прав и возможностей в системе местного самоуправления, от действительной способности осуществлять местное самоуправление.

Важно чтобы органы управления и население на сельском уровне адаптировались к изменениям и начали применять процедуры участия в принятии решений. В настоящее время можно констатировать, что законодательные изменения опережают внедрение их на практике. В этой ситуации целесообразно обратить больше внимания на проведение разъяснительной работы по повышению правовой грамотности населения и специалистов сельских акиматов.

4. Две трети государственных расходов в Казахстане приходится на местные бюджеты. Отсюда обеспечение открытости бюджетных процессов в регионах и общественного участия в них имеет особую актуальность. Как Вы оцениваете активность казахстанцев и отечественных неправительственных организаций в этом вопросе и открытость органов местной власти? Наблюдается ли прогрессивная динамика? Насколько охотно стороны вступают в диалог?

Аскар Кушкунбаев: Бюджетный процесс является достаточно сложной сферой деятельности как для населения, так и для общественных организаций. В настоящее время граждане интересуются тем, как государство решает волнующие их проблемы. При этом и граждан, и НПО обычно интересует решение какой-то конкретной проблемы. Мало кто интересуется длительным процессом балансирования доходной и расходной части бюджета. Несмотря на это, позитивная динамика все-таки присутствует.

Можно отметить переговоры Национальной бюджетной сети Казахстана с Министерством финансов, результатом которых стало размещение Гражданского бюджета на сайтах государственных органов всех уровней. Теперь заинтересованные граждане могут посмотреть популярную версию плана поступлений и расходов страны, области, города.

Так же изменения в Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» последовательно повышают подотчетность сельского акима перед местным сообществом. Уже введены нормы обязательного обсуждения бюджетных программ, утверждение плана поступлений и расходов средств, направленных на решение вопросов местного значения.

В органах казначейства каждому сельскому акиму (а их по республике 2457) открыты специальные внебюджетные счета местного самоуправления, на которых аккумулируются средства, поступившие от дополнительных доходных источников местного самоуправления.

Со второго квартала текущего года на контрольный счет наличности в каждый сельский округ поступят трансферты из районного бюджета по четырем видам налогов, которые платят жители данного округа. По действующему законодательству аким не имеет права распорядиться данными средствами без решения собрания местного сообщества.

Все эти меры способствуют повышению заинтересованности и участия местного населения в бюджетном процессе.

Также хочется отметить, что не менее важным фактором в повышении доверия населения к власти становятся ежегодные отчеты акимов всех уровней перед населением. В 2013-ом году принят Указ Президента Республики Казахстан «О проведении акимами отчетных встреч с населением», согласно которому акимы всех уровней ежегодно проводят отчетные встречи с населением, в ходе которых информируют о реализации проводимых в стране реформ, социально-экономическом развитии соответствующей административно-территориальной единицы за истекший год, задачах и основных направлениях ее дальнейшего развития.

Необходимо системно продолжать работу по разъяснению населению роли и места самоуправления в обществе и государстве.

5. Качество исполнения местного бюджета и общественное участие в бюджетных процессах – насколько это глубоко взаимосвязанные процессы? Ведь, насколько я понимаю, основные социальные расходы закладываются именно на этом уровне, и привлечение населения к формированию бюджетных программ способствовало бы их прямой ориентированности на нужды и интересы граждан, что в свою очередь помогло бы усовершенствовать работу госорганов местного уровня.

Аскар Кушкунбаев: Я предполагаю, что уровень результативности и эффективности проводимых реформ будет ежегодно повышаться, а доверие населения к власти будет постепенно расти, учитывая, что реформы начаты с сельского уровня, где затрагиваются интересы жителей села. Предстоит проделать большую работу по переориентации менталитета населения. 

С 2014-го года в нашем Фонде работает новая инициатива «Местный бюджет», целью которой является создание  лучших практик бюджетной прозрачности и подотчетности, а также вовлечения граждан в бюджетный процесс на местном уровне. Фондом в партнерстве с Министерством национальной экономики проведен ряд мероприятий, круглых столов и конференций с участием национальных и зарубежных экспертов, для представителей местных исполнительных органов, которые, в свою очередь, непосредственно и напрямую работают с населением. Тематика данных мероприятий в основном связана с вопросами привлечения активной общественности и вовлечения населения к процессу принятия решений.

6. Казахстан стал первой из стран СНГ, издавшей гражданский бюджет, который в настоящее время размещен на сайтах всех государственных органов. Какова методология разработки и публикации этого общественного финансового документа?

Динара Погодина: Инициатива по гражданскому бюджету является еще одним важным инструментом по улучшению общественного контроля над финансовыми потоками. Гражданский бюджет позволяет улучшить отчетность на национальном и суб-национальном уровнях путем установления планов правительства по налогообложению и расходам в таком формате, который бы легко понимался и неспециалистами. Наряду с повышением прозрачности, эта инициатива способствует участию общественности в бюджетном процессе.

Внедрение гражданского бюджета - это результат партнерства  Фонда и Национальной бюджетной сети Казахстана (НБСК) с  Министерством финансов РК и Международным партнерством по бюджету. Методология формирования гражданского бюджета производится на основе официального бюджета, включая национальный, областной и городской (районный) бюджет. Изучается международный опыт гражданских бюджетов, учитываются  методология составления Индекса открытости бюджета и  рекомендации экспертов.

В 2011-ом году Правительство РК приняло закон, в котором проложен путь для запуска гражданских бюджетов. В настоящее время государственные органы – от министерств и местных органов власти до правоохранительных органов – публикуют на своих сайтах дружественные к пользователю гражданские бюджеты, что позволяет осуществлять общественный контроль за  государственными расходами.

Кроме того, на большинстве этапов бюджетного процесса правительство обеспечивает предоставление имеющихся в наличии документов, начиная от предварительных бюджетных отчетов до готовых аудиторских отчетов. И, конечно же, очень важным событием явилось поручение о внедрении гражданского бюджетирования, озвученное Президентом РК Нурсултаном Назарбаевым.

Беседовала

Багдат Хасенова

Источник: журнал "Антикоррупционная политика"